Proteção e gestão do patrimônio em Salvador
O antigo Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan), criado em 1937, foi pioneiro na proteção de áreas urbanas, tombando, já em 1938, seis cidades do interior em Minas Gerais. [1] Essa proteção ampla, contudo, não foi aplicada às capitais e cidades de maior porte, onde, devido ao compromisso desses agentes com a modernização urbana, foram protegidos apenas fortes, solares, igrejas, conventos e outras edificações destacadas. Em Salvador não foi diferente: em 1938, ano que contou com o maior número de tombamentos realizados em toda a história da instituição, foram protegidas 35 edificações em sua antiga área central. Devido à proteção conferida pelo Decreto-lei n° 25 de 1937 [2] à vizinhança dos bens tombados, o tecido urbano entre essas edificações foi preservado, o que foi ainda favorecido pelo arrefecimento da dinâmica de modernização nessa área a partir dos anos 1960.
O tombamento de conjuntos urbanos somente ocorreu em Salvador em 1959 para garantir a preservação de certos setores da área central que ainda apresentavam conjuntos arquitetônicos preservados ou passíveis de recuperação, segundo o entendimento da época. Na Cidade Alta, foi protegido o conjunto entre o Terreiro de Jesus e o Forte de Santo Antônio Além do Carmo. Abrangendo a Igreja da Conceição da Praia, suas imediações, parte da encosta e ladeiras antigas de ligação com a cidade baixa, foi também tombado outro conjunto na cidade baixa. O sítio fundacional da cidade, devido às transformações que já havia sofrido, não foi protegido naquele momento (Figura 1).
Figura 1. Em cinza as poligonais dos conjuntos tombados nas cidades alta e baixa. Em linha tracejada azul, o sítio fundacional.
(Fonte: Projeto Normas e Critérios de Intervenção para o Centro Histórico de Salvador e Comércio, 2018-2025. Reprodução)
Nos anos 1970 e 80, as discussões que redefiniram a noção de patrimônio sob a ótica da cultura impulsionaram a revisão dos limites dos tombamentos realizados, levando à proposição da candidatura do centro histórico de Salvador à Lista do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural da Unesco. Um convênio, envolvendo Iphan, Universidade Federal da Bahia (UFBA), [3] Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia (IPAC) e o antigo Órgão Central de Planejamento da Prefeitura Municipal de Salvador (OCEPLAN), foi celebrado com vistas a se realizar estudos para adequar a proteção existente aos novos requerimentos do campo da preservação. [4] Esses estudos resultaram na proposição de um perímetro de proteção mais alargado, que incluiu os conjuntos tombados em 1959, incorporou áreas contíguas a eles e o núcleo fundacional da cidade, compondo um conjunto que envolveu as cumeadas entre o Mosteiro de São Bento, ao sul, e o Forte de Santo Antônio além do Carmo, ao norte; a encosta que separa as cidades alta e baixa e a antiga rua da Praia no Comércio. Foram atribuídos a esse conjunto valores históricos, culturais e paisagísticos que não haviam sido considerados antes, protegendo-se atributos como o traçado viário colonial e suas transformações até o século XX; edificações vinculadas ao ecletismo, movimento moderno, art déco e art nouveau; conjuntos de edificações populares e a configuração da cidade dividida em dois andares separados pela escarpa verde. Essa proposta culminou no reconhecimento do centro histórico de Salvador como Patrimônio da Humanidade em 1984.
Paralelamente, a Prefeitura de Salvador delimitou, por meio da Lei n° 3.289/1983, uma Área de Proteção Cultural e Paisagística (APCP) que abarcou o centro histórico em sua Área de Proteção Rigorosa (APR) e incorporou, na Área Contígua à Área de Proteção Rigorosa (ACPR), os bairros correspondentes à expansão da cidade nos séculos XIX e início do XX, configurando o que, mais tarde, foi denominado de Centro Antigo de Salvador (Figura 2).
Figura 2. Limites do Centro Antigo de Salvador (linha vermelha); áreas tombadas pelo Iphan em 1984 (linha amarela) e 2009 (linha azul); poligonal da Área de Preservação Rigorosa (linha tracejada preta) e da Área Contígua a esta (linha vermelha que coincide com a do CAS).
(Fonte: Observa CAS, 2017. Reprodução)
A ampliação da proteção, contudo, não promoveu a elaboração de normas específicas de preservação. Embora a Lei 3.289/1983 tenha estabelecido parâmetros gerais e determinado a realização de estudos nesse sentido, até 2025, a gestão das áreas protegidas caracterizou-se por um vazio normativo [5] que comprometeu diversos atributos desse patrimônio. Projetos de requalificação urbana propostos nos anos 2000 pressionaram mudanças nos parâmetros urbanísticos na Cidade Baixa, o que impulsionou, em 2009, o tombamento de trecho do Comércio, ampliando-se a noção de centro histórico (Figura 2).
A gestão do patrimônio urbano sem apoio de normas e critérios de intervenção não é exclusiva de Salvador, mas da maioria dos sítios urbanos tombados pelo Iphan. A falta de ferramentas de gestão adequadas e outras limitações foram paulatinamente modificando ideias iniciais e estabelecendo os contornos de uma prática que ainda marca a atuação institucional. A ideia de que as municipalidades deveriam gerir o bem público constituído pelo patrimônio urbano logo se provou inviável devido à falta de interesse e preparo das prefeituras, acarretando uma progressiva atuação do Iphan em sua substituição. Configurou-se, assim, uma gestão deveras limitada, pois feita sem os instrumentos de planejamento e controle do uso e ocupação do solo, fundamentais para o enfrentamento das dinâmicas e processos urbanos. Ademais, os tombamentos careciam de diálogo com a população, afastando ainda mais os habitantes das obrigações da preservação.
“A falta de ferramentas de gestão adequadas e outras limitações foram paulatinamente modificando ideias iniciais e estabelecendo os contornos de uma prática que ainda marca a atuação institucional.”
A superposição de competências e a falta de articulação com os municípios prosseguiram, mas foram minoradas nos anos 1980, quando as portarias do Iphan foram propostas como instrumentos de detalhamento e publicização de critérios de intervenção em áreas urbanas e no entorno de edificações tombadas, embora com baixa adoção. Desde 2017, a Coordenação-Geral de Normatização e Gestão do Território do Departamento de Patrimônio Material do Iphan vem sistematizando e ampliando o emprego desses instrumentos, estabelecendo, sempre que possível, pactos de gestão com municípios. Contudo, apenas 21,5% dos conjuntos urbanos tombados contam hoje com normas específicas de preservação. [6]
O centro histórico de Salvador e imediações vêm passando por um contínuo processo de esvaziamento funcional e deterioração desde os anos 1960, quando políticas de desenvolvimento urbano criaram vetores de crescimento e novas centralidades próximos à orla do Atlântico. Apesar (e por causa) desse esvaziamento, uma população de baixa renda permaneceu na área devido a chances de trabalho informal e moradia, pleiteando hoje a produção de habitações de interesse social e resistindo aos investimentos públicos e privados que buscam destiná-la ao turismo e ao lazer. Esses investimentos, entretanto, não produziram uma mudança geral no quadro urbano, o que mantém a área num limiar entre deterioração e gentrificação, e sem um plano global que promova um aproveitamento sustentável de seu patrimônio. A ausência de legislação municipal que regulamente os usos passíveis de implantação também dificulta esse processo e a percepção de tendências de concentração de atividades que impactam a paisagem e a “capacidade de carga” da área. [7] Por fim, a falta de instância que articule e coordene as ações públicas e privadas aprofunda os problemas de gestão.
“A participação social foi incentivada mediante diversos mecanismos, mas o principal deles foi a incorporação de cinco representantes das associações e movimentos sociais locais à equipe técnica.”
A prática de análise e licenciamento de intervenções nessa área protegida se desenvolveu então num viés pragmático, baseado no exame de demandas caso a caso, com a eventual aprovação de propostas prejudiciais ao patrimônio. Diversos exemplos de perda de atributos podem ser citados, mas o Programa de Recuperação do Centro Histórico de Salvador, deflagrado nos anos de 1990 pelo Governo da Bahia, foi certamente o mais danoso. No Pelourinho, o parcelamento dos quarteirões, anexos de serviço e interiores das edificações foram destruídos, juntamente com a erradicação do uso habitacional tradicional, para a criação de um shopping a céu aberto que jamais produziu efeitos benéficos para o reposicionamento da área na dinâmica urbana ou para a conservação do patrimônio, após a expulsão em massa dos seus moradores. [8] A falta de regulamentação específica acarretou ainda a progressiva perda ou comprometimento de importantes atributos devido à ocupação desordenada da encosta; à ampliação vertical de edificações, à inserção de novas sem critérios adequados e ao desmembramento e remembramento de lotes. O tecido social, responsável, em última análise, pela produção e reprodução dos bens culturais imateriais existentes nessa área, também foi alterado pelo incentivo aos usos comerciais e turísticos. Essas perdas animaram o Iphan a buscar enfrentar o problema do vazio normativo existente.
A produção participativa de normas de preservação: inovações e resultados
A elaboração de normas e critérios de intervenção para os conjuntos tombados do antigo centro de Salvador ocorreu no âmbito de um convênio firmado entre UFBA [9] e Iphan, com o objetivo de preencher o vazio normativo existente e garantir a preservação dos seus atributos arquitetônicos, urbanísticos e paisagísticos. Uma equipe composta por docentes, estudantes de graduação e pós-graduação, agentes locais e consultores [10] foi mobilizada para realizar essa tarefa, que envolveu cerca de 75 ha e 3.000 imóveis.
A atualização de dados históricos, da configuração urbana e da dinâmica atual desses conjuntos, assim como a histórica falta de participação popular e articulação institucional nessas ações, foi enfrentada. A participação social foi incentivada por meio de diversos mecanismos, mas o principal deles foi a incorporação de cinco representantes das associações e movimentos sociais locais à equipe técnica. [11] A seleção desses “agentes de mobilização e conhecimento” se deu ainda nas fases preparatórias, quando ocorreu sua indicação. Sua tarefa incluiu repassar aos moradores e organizações dos bairros que representam informações sobre o andamento do trabalho, mobilizando-os para discussões gerais e específicas sempre que necessário. Participaram dos levantamentos da morfologia urbana, dos exercícios de percepção do espaço e da confecção de mapas mentais, aplicando-os a moradores e usuários das suas áreas, e atuaram ainda nas discussões que fecharam o diagnóstico e a identificação dos setores que compõem as áreas estudadas (Figura 3). Informações fundamentais para a atualização dos valores atribuídos aos conjuntos estudados, para a elaboração de critérios de intervenção e sua apropriação pela população local constituíram outras contribuições desses agentes.
Figura 3. Setores Delimitados: Setor A – Carmo/Santo Antonio (magenta); Setor B – Pelourinho/Sé (marrom); Setor C – Mancha Matriz/São Bento (bege); Setor D – Preguiça/Sodré (laranja); Setor E – Rua da Praia (amarelo); Setor F – Primeiro Aterro (verde).
(Fonte: Projeto Normas e Critérios de Intervenção para o Centro Histórico de Salvador e Comércio, 2018-2025 (UFBA/IPHAN). Reprodução)
Além desse, outros mecanismos de participação e discussão democrática foram utilizados, como: reuniões públicas presenciais e on-line com moradores, associações, movimentos sociais, comerciantes, empreendedores, instituições privadas, culturais e acadêmicas; aplicação de questionário on-line para complementar informações sobre os valores atribuídos por esses segmentos sociais ao patrimônio urbano; desenvolvimento e divulgação de plataforma digital que disponibilizou ao grande público os estudos e normas produzidos para recolhimento de sugestões e contribuições; [12] realização de seis reuniões públicas finais, entre 2024 e 2025, para apresentação e discussão das normas e critérios de intervenção propostos.
O diálogo estabelecido com a área de planejamento da Prefeitura de Salvador [13] e com os organismos estadual e municipal de preservação é outro diferencial desse trabalho, que mobilizou diversas referências nacionais e internacionais, dentre as quais ressalta-se o plano de salvaguarda da cidade de Nancy, [14] que aportou importantes insumos para o tratamento de espaços públicos e para a gestão de vazios cuja ocupação tem grande potencial de impacto paisagístico. Desse estudo, surgiu a proposta de delimitação de áreas sujeitas a orientações que vão além dos parâmetros e critérios usuais de intervenção, dando origem ao dispositivo denominado Orientação de Agenciamento e Projeto (OAP), inédito em normas brasileiras. Esse dispositivo foi aplicado a três situações desse tipo. [15]
“Uma das principais convicções que animaram esse trabalho de caráter colaborativo e participativo é a de que apenas uma apropriação social ampla das regras da preservação pode torná-las respeitadas e defendidas pela sociedade.”
Outra inovação diz respeito à metodologia construída, que articulou os levantamentos do estado de conservação e das características do parque edilício, estudos históricos, morfológicos e de percepção do espaço urbano à compreensão da dinâmica e demandas atuais de uso e apropriação dos conjuntos tombados mediante investigação minuciosa dos projetos, planos e programas propostos ou implementados nos últimos 20 anos, dos problemas existentes e processos urbanos em curso. A sistematização e o cruzamento desses dados permitiram identificar e delimitar os setores que compõem esses conjuntos e propor diretrizes de preservação não apenas com base em suas características formais, mas articuladas também às funções, questões, processos de transformação e perspectivas de uso que encerram. Isso permitiu, em última análise, propor critérios e parâmetros de intervenção que efetivamente dialogam com a realidade.
A estrutura elaborada para a Portaria Iphan nº 297/2025, que oficializou o resultado desse esforço, buscou facilitar a consulta e uma utilização rápida e fácil do seu conteúdo por parte de profissionais e público leigo. Os parâmetros e critérios para lotes, edificações, largos, praças, roças conventuais e encostas podem ser consultados em tabelas específicas às quais se pode aceder diretamente. No caso de lotes e edificações, os parâmetros estão organizados conforme o grau de preservação atribuído a cada imóvel, o que inova com relação às portarias existentes. As diretrizes e critérios propostos para praças, largos, vias, escadarias, roças conventuais e encostas, além dos destinados à manutenção de áreas livres e permeáveis nos lotes, são também inovadores e questionam a abordagem exclusivamente edilícia e monumental que marca a preservação do patrimônio urbano no Brasil.
Uma das principais convicções que animaram esse trabalho de caráter colaborativo e participativo é a de que apenas uma apropriação social ampla das regras da preservação pode torná-las respeitadas e defendidas pela sociedade. Assim, espera-se que essa experiência possa referenciar outros pactos dessa natureza e que, em Salvador, o diálogo não cesse e os canais de participação sigam abertos para acompanhar e discutir a aplicação dessa norma.
