Alguém que vi de passagem
numa cidade estrangeira
lembrou os sonhos que eu tinha
e esqueci sobre a mesa
como uma pera se esquece
dormindo numa fruteira…
(Milton Nascimento e Ronaldo Bastos)
Introdução
Retornar em 2026 ao Palácio Gustavo Capanema, no Rio de Janeiro, me lembrou a 82ª reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, evento relevante na trajetória preservacionista de Brasília. Ali, em 6 de maio de 2016, a instância máxima de decisão do Iphan empenhou seu apoio à edição da Portaria n.º 166/2016. Instrumento que complementou e detalhou as regras de proteção do Conjunto Urbanístico de Brasília, patrimônio cultural brasileiro e primeiro centro urbano moderno titulado Patrimônio Mundial, em 1987.
Visitar o Palácio Capanema, símbolo seminal da arquitetura moderna no Brasil, em uma ensolarada tarde de abril carioca, despertou imagens adormecidas na memória. Ali me dei conta de que já haviam passado 10 anos daquela apreensiva reunião, realizada no traumático ano de 2016, cujos fantasmas ainda assombram o nosso Estado Democrático de Direito. O fragmento da canção “Um Gosto de Sol”, aqui utilizado como epígrafe, traduz o sentimento nostálgico que se fez presente na visita àquele emblemático edifício, em companhia de queridos amigos do Iphan.
O clima apreensivo da reunião de 2016 decorria do tenso ambiente político do país, que naquele momento enfrentava outra ameaça de ruptura democrática, pois no Congresso Nacional tramitava o pedido de impugnação da presidenta da República, eleita em 2014. Os temores não se limitavam à presumível mudança administrativa no Iphan, mas aos rumos da nação, haja vista os extremados discursos e as tensas manifestações que invadiam as ruas do país. Infelizmente, não só os receios se efetivaram, como nem as piores previsões foram capazes de vislumbrar a tragédia político-institucional que estava por vir.
Na semana seguinte, com a aprovação da abertura do processo de impugnação no Senado, houve o afastamento da presidenta da República e a posse interina do vice-presidente. Evento que ampliou a tensão política e suscitou a saída de boa parte do quadro diretivo da área federal. Atitude endossada pela presidenta do Iphan e parte da diretoria, que pediu demissão.
O governo interino se inicia com ampla reforma ministerial, que incluía a extinção do Ministério da Cultura (MinC), ao qual o Iphan se vinculava. A forte reação da classe artística, porém, fez o governo recuar e sustar essa medida. Contudo, a mobilização social não foi suficiente para impedir o desmonte do setor cultural do país. No início de junho, foi nomeada a nova presidenta do Iphan. Ao final de agosto, o governo provisório se efetiva e segue sua sombria trajetória.
Assim, sem saber, havíamos participado da última reunião do Conselho Consultivo presidida pela arquiteta Jurema Machado, presidenta do Iphan entre outubro de 2012 e maio de 2016. Personagem decisiva na feitura e na aprovação da referida portaria, cuja promulgação em 11 de maio de 2016 foi um de seus últimos atos administrativos.
“A nova portaria se afasta da leitura límpida, monolítica e idealizada do conjunto tombado e se aproxima da sua realidade urbana.”
Por certo, a energia exigida para a sobrevivência institucional do Iphan nos tempos sombrios que se seguiram a 2016 prejudicou a reflexão sobre os avanços trazidos pela nova portaria ao processo de preservação de Brasília. Essa jovem e bela senhora, cheia de atributos, que na plenitude de seus 66 anos continua esperançosa de um dia ainda cumprir o destino humanista traçado por seus idealizadores: o de ser uma “…cidade viva e aprazível, própria ao devaneio e à especulação intelectual, capaz de tornar-se, com o tempo, além de centro de governo e administração, um foco de cultura dos mais lúcidos e sensíveis do país.” (Relatório do Plano Piloto de Brasília, 1957).
O presente artigo nasce de memórias esquecidas desse momento institucional delicado, mas de enorme significado na trajetória preservacionista da capital brasileira. Seu propósito é contribuir na reflexão sobre avanços trazidos pela Portaria n.º 166/2016 ao processo de preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília. Artefato reconhecido como o mais expressivo conjunto urbano do século XX pela Unesco, que lhe concedeu o título de Patrimônio Mundial, aos 27 anos de sua inauguração.
Do conjunto urbanístico de Brasília
Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB) foi a nomenclatura usada para designar a área sob proteção histórica da capital brasileira, quando do seu tombamento federal, em 1990. Envolve, além do conjunto urbano concebido por Lucio Costa e descrito no Relatório do Plano Piloto de Brasília de 1957, vários parcelamentos dispersos e descontínuos remanescentes dos canteiros de obras do período pioneiro da cidade e outros não previstos no plano piloto. Totaliza 112,25 km², dimensão que lhe confere o título de maior área urbana sob proteção histórica do mundo.
Brasília, entendida como o Plano Piloto, há tempos extrapolou a sua condição específica de capital do país e se tornou o centro metropolitano de uma região geoeconômica heterogênea, fragmentada e dispersa. O vínculo entre o núcleo matricial (plano piloto) e o seu entorno (cidades satélites e cidades do entorno) é intenso e simbiótico. O primeiro não existiria sem o segundo e vice-versa. A área tombada abriga cerca de 9% da população do DF e concentra 48% dos empregos e dos serviços.
Brasília, entendida como o Distrito Federal, é a terceira metrópole do país, com cerca de 3 milhões de habitantes (2,97/IBGE/2026). Se acrescida da população das cidades mineiras e goianas do entorno, aproxima-se dos cinco milhões. O que não é pouco para uma cidade de apenas 66 anos.
De preservação e gestão
A preservação de Brasília surge como preocupação governamental ainda no período de sua construção. A lei que definia a estrutura administrativa do Distrito Federal (Lei n.º 3.751, de 13/4/1960) dizia em seu Art. 38: “Qualquer alteração no plano-piloto, a que obedece à urbanização de Brasília, depende de autorização de lei federal”. Esse dispositivo, evidentemente, jamais foi aplicado, pois submeter ao Congresso Nacional a aprovação dos ajustes urbanísticos da cidade tornaria inviável o seu processo construtivo.
Contudo, 27 anos depois, em 1987, esse artigo foi regulamentado pelo GDF, para servir de garantia jurídica do governo brasileiro perante a Unesco, para a titulação do Plano Piloto de Brasília como Patrimônio Mundial (Dec. n.º 10.829/GDF). O tombamento federal ocorreu em 1990, sendo regulamentado pela Portaria Iphan nº 04/90, substituída em 1992 pela Portaria nº 314/92. (Figura 1)
Figura 1. Brasília foi incluída na Lista do Patrimônio Mundial em 1987.
(Foto: Carlos Madson Reis. Reprodução)
A Portaria 166
Em maio de 2014, ao assumir a Superintendência do Iphan no Distrito Federal – Iphan/DF, a prioridade institucional era revisar a normativa vigente de proteção do Conjunto Urbanístico de Brasília. As lacunas e as fragilidades da Portaria n.º 314/1992 eram evidentes; faltava-lhe amplitude e efetividade para enfrentar os desafios inerentes à preservação de um conjunto urbano moderno, cujas características desafiam os conceitos e as práticas de centros históricos tradicionais.
Nesses termos, a equipe do Iphan/DF iniciou o processo de revisão da portaria 314, tendo como ponto de partida a montagem de uma minuta preliminar para servir de referência nas discussões com o corpo técnico do Iphan e profissionais convidados. Ao final de exaustivo trabalho, chegou-se a uma versão consolidada para apresentar à presidência do Iphan, ao Depam e à Procuradoria Federal.
Concluídos os ajustes e diante das tensões e das incertezas políticas do país, dois encaminhamentos foram fundamentais para a edição da nova normativa. O primeiro foi não revogar a portaria n.º 314/92 — a nova portaria teria o caráter de complementação e detalhamento. O outro foi apresentar a nova portaria ao Conselho Consultivo do Iphan, ainda que regimentalmente assuntos dessa ordem não precisassem de sua deliberação. Para tanto, o conselheiro Ítalo Campofiorito, arquiteto e urbanista, autor das portarias anteriores de preservação de Brasília, foi informado e consultado sobre sua disponibilidade em apresentá-la na reunião. Evento que ocorreria no Rio de Janeiro, em maio de 2016 (estávamos em abril).
Campofiorito, servidor do Iphan no Rio de Janeiro, ao avaliar os termos da nova portaria, reconheceu a consistência do trabalho e a sua importância para o aprimoramento do processo de preservação da área tombada de Brasília. Tanto que se prontificou a apresentá-lo na reunião. Em sua exposição, traçou amplo panorama sobre a preservação da capital brasileira como bem cultural, pontuando os principais momentos. Finalizou, realçando a coerência do estudo e empenhando seu apoio para que fosse editado. Nesses termos, recomendou ao Conselho que apoiasse a iniciativa da presidência do Iphan, o que foi acatado.
(…) e eu queria dar o meu testemunho final sobre esse trabalho que na minha opinião é absolutamente compatível, consistente (para quem gosta de falar inglês), coerente com a portaria em vigor, que reproduz a portaria anterior, que reproduz o primeiro decreto. Então eu queria recomendar ao Conselho, porque nós estamos vivendo um momento político no Brasil que todo mundo sabe que é muito especial, é possível que haja um novo governo no Brasil dentro de um mês, é possível que o Ministério da Cultura mude de estrutura, são possibilidades, (…) essa possibilidade é uma probabilidade. (…). Muito obrigado.
(Trecho da Ata da 82ª Reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural do IPHAN, Rio de Janeiro, 6/5/2016. Acervo Iphan.)
A premissa básica da nova portaria era trabalhar com a cidade real, na qual o plano-piloto de Lucio Costa constituía o componente de maior expressão. Nessa perspectiva, foi feita a caracterização de cada setor da área tombada, identificando sua temporalidade histórica, a relevância urbanística e a sua importância na constituição da paisagem urbana. Assim, foram definidas duas Macroáreas de Proteção (A e B), divididas em Zonas de Preservação, que por sua vez, se subdividiam em Áreas de Preservação. O passo seguinte foi estabelecer critérios de intervenção para cada setor urbano. (Figura 2)
Macroárea de Proteção A: Abrange o conjunto urbano oriundo do projeto de Lucio Costa e os setores acrescidos ao projeto inicial na fase pioneira da cidade. Abarca a porção leste do conjunto tombado, região de grande relevância na paisagem urbana, onde pontifica o lago Paranoá e a sua linha de cumeada. Configura a área de maior expressividade histórica, urbanística e paisagística, traduzindo a interação das quatro escalas urbanas de concepção da cidade: monumental, residencial, gregária e bucólica. Constitui a área de preservação prioritária.
Macroárea de Proteção B: Compreende a porção oeste da área tombada e envolve os setores implantados fora da estrutura urbana do plano-piloto de 1957. Abrange núcleos de diferentes épocas, de pouca representatividade urbanística e de relevância acessória na paisagem urbana do conjunto tombado. Constitui área de preservação subsidiária e adicional à Macroárea A.
Figura 2. Conjunto urbanístico de Brasília
(Foto: Carlos Madson Reis. Reprodução)
Naturalmente, as reações à nova portaria foram diversas. Os setores preservacionistas conservadores reagiram negativamente e, com suas leituras apressadas, inconsistentes e até virulentas, criaram na imprensa um ambiente hostil e de suspeição da iniciativa do Iphan. Curiosamente, o Núcleo Icomos/DF abraçou publicamente a campanha de descrédito da nova portaria e, como se não tivesse lido o documento, formalizou uma peça contestatória ao ICOMOS Brasil, que a encaminhou ao Comitê do Patrimônio Mundial da Unesco.
Como ponto máximo da campanha de suspeição da nova portaria, a Frente Comunitária do Sítio Histórico de Brasília e Distrito Federal, um coletivo de entidades civis, que incluía o Icomos/DF, o IHG-DF e algumas outras entidades até então desconhecidas, protocolou denúncias contra o Iphan no Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), Câmara Legislativa do DF (CLDF), Escritório da Unesco, Instituto de Arquitetos do Brasil do DF (IAB/DF), Conselho de Arquitetura e Urbanismo do DF (CAU/DF).
Contudo, mesmo sob a tensão política do momento e, em particular, do Iphan, em processo de mudança administrativa, iniciou-se um ciclo de debates sobre a nova portaria com os órgãos que receberam a denúncia e outros mais. Assim, foi possível esclarecer as dúvidas e evidenciar os avanços técnicos e operacionais da nova normativa, atitude que esvaziou a campanha de descrédito. Tanto que o MPF e o MPTDF arquivaram a denúncia e a mídia perdeu o interesse em alimentar o clima hostil dos primeiros dias. Portanto, o que foi pensado para ser objeto de desgaste institucional foi convertido pela equipe do Iphan/DF em um profícuo ciclo de debates sobre a nova portaria. E aqui, cabe registrar, o apoio recebido naquele momento da nova diretoria do Iphan e, em particular, do Departamento de Patrimônio Material e Fiscalização (DEPAM).
Ao tempo em que setores conservadores negavam a iniciativa do Iphan, diversos profissionais reconheciam a sua importância. O arquiteto e urbanista André Castro, reconhecido por seus estudos sobre a preservação de Brasília, assim se manifestou:
À medida que a nova portaria reequilibra a tensão projeto ideal versus obra construída e passa a incorporar com mais ênfase a cidade consolidada como um artefato histórico e dinâmico, as estratégias de proteção passam a ser mais precisas e efetivas, materializando o objeto de preservação, indicando especificamente locais, edifícios, praças, elementos. Ao se tornar menos abstrato, dá menor margem a interpretações perigosas. (Castro, 2016, p.151)
A arquiteta e urbanista, Sylvia Ficher, professora titular da FAU/UnB, ao discorrer sobre a contribuição da nova portaria, se manifestou da seguinte forma.
Nem tudo está perdido… Em 2016, foi aprovada pelo IPHAN uma regra mais realista e eficiente, a Portaria nº 166, de 11 de maio. Apresentada, oficialmente, como Complementação e Detalhamento da Portaria nº 314/1992, na verdade trata-se de uma tentativa de superar as suas dificuldades de aplicação, em especial aquelas sobrevindas de um território excessivamente dilatado e da inclusão de bairros que nem deveriam estar sujeitos a iguais medidas de proteção, alguns não completamente edificados até hoje. (…) A promissora novidade foi o estabelecimento justamente da gradação que faltava para orientar as ações de preservação, agora garantida por meio da definição de duas macrozonas… (Ficher, 2019, pág. 6).
Porém, a manifestação definitiva sobre a contribuição da Portaria nº 166/2016, veio do relatório técnico do ICOMOS Internacional, assumido pelo Comitê do Patrimônio Mundial da Unesco.
A Portaria 166/16 representa uma significante contribuição para a preservação de conjunto urbano de alta complexidade, produto de excepcional projeto inacabado, submetido a intensas variáveis e pressões de todos os tipos, especialmente do tipo especulativo e fundiário.
A Portaria [166/16] é resultado de um esforço coletivo e institucional notável com o propósito de melhorar a gestão, preservação e monitoramento do conjunto urbano, complementando e detalhando a Portaria 314/1992, para assim assegurar a preservação do bem cultural. (Relatório Técnico do ICOMOS, Charenton-le-Pont, França, abril de 2017. Acervo Iphan).
Portanto, não há exagero algum em se ressaltar o inegável aporte técnico e jurídico trazido pela Portaria n.º 166/2016 ao processo de preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília. Ao definir e graduar os níveis de preservação da área tombada, com critérios específicos de intervenção para cada um de seus setores, a nova portaria se afasta da leitura límpida, monolítica e idealizada do conjunto tombado e se aproxima da sua realidade urbana. Abordagem que aporta efetividade ao processo de gestão e preservação, posto que dialoga com as questões urbanas da cidade real.
“A preservação de centros urbanos é uma atividade contínua, cuja efetividade exige renovação de abordagens e de práticas de gestão urbana, nos termos preconizados pela Constituição.”
Nesse sentido, cabe destacar a contribuição da Portaria n.º 166/2016 ao Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB), instrumento de responsabilidade do governo local e definido como o plano diretor da área tombada. A definição pelo Iphan dos critérios de intervenção no conjunto tombado estabeleceu a referência técnica definitiva para a conclusão do PPCUB. Fato que ocorreu em 2024 – Lei Complementar n.º 1041/2024.
Considerações Finais
Como observado, a motivação deste artigo nasceu no Rio de Janeiro, durante a visita ao Palácio Gustavo Capanema, em abril de 2026. Vê-lo restaurado e em uso despertou lembranças adormecidas da reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, ocorrida há 10 anos no Salão Portinari. Foi ali, naquele tenso maio de 2016, que se deliberou sobre a edição de importante instrumento de preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, a Portaria n.º 166/2016 do Iphan.
Curioso que, à semelhança das normativas anteriores, sua edição também ocorreu de maneira célere e em momento de apreensão político-institucional. Foi assim com o Decreto n.º 10.829/1987, feito sob enorme pressão para atender à Unesco, quanto ao prazo e aos critérios a serem adotados para a ousada inscrição de Brasília na lista do Patrimônio Mundial. Ocorreu o mesmo com o tombamento federal, em 1990, efetivado nos últimos dias de um período político-administrativo do país, que vivia um clima de aflição e de incertezas.
Após a promulgação da Portaria n.º 166/2016, ainda permaneci à frente do Iphan/DF por três anos, até maio de 2019. Nesse período, mesmo sob as tensões institucionais decorrentes das mudanças político-administrativas do país e, em particular, do Iphan, foi possível perceber avanços no processo de preservação e gestão da área tombada. Ao definir critérios de intervenção para cada setor da área tombada, a normativa aportou transparência, consistência técnica e segurança jurídica. O que facilitou o entendimento dos agentes públicos e privados sobre as condicionantes de intervenção no espaço urbano sob proteção histórica.
“Não se trata apenas de preservar um artefato histórico, mas de definir parâmetros de valorização cultural e de qualificação urbana da capital do país.”
Todavia, seria ingenuidade ou prepotência supor que os desafios que a preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília nos impõe se limitariam à complementação e ao detalhamento da sua portaria de proteção. Mesmo porque a preservação de centros urbanos é uma atividade contínua, cuja efetividade exige renovação de abordagens e de práticas de gestão urbana, nos termos preconizados pela Constituição. É que não se trata apenas de preservar um artefato histórico, mas de definir parâmetros de valorização cultural e de qualificação urbana da capital do país, uma metrópole de 3 milhões de habitantes. Território em que, à semelhança do restante do país, o direito à cidade e o direito à memória, pilares básicos da cidadania, ainda são caminhos a percorrer.
Por fim, cabe ressaltar que, passados 10 anos de vigência da Portaria n.º 166/2016, não se confirmaram as profecias das ácidas críticas da época de sua edição, de que a sua efetivação causaria a destruição do Conjunto Urbanístico de Brasília. Felizmente, não foi isso o que se viu!
