A proteção de monumentos e sítios históricos no Brasil começou como uma política inovadora e, sob muitos aspectos, revolucionária, quando, na década de 1930, a industrialização e a urbanização ameaçavam fazer terra arrasada de cidades coloniais, das formas tradicionais de morar e até de paisagens. Enfrentou um conceito arraigado do direito à propriedade, condicionando-o ao interesse difuso da preservação de referências intangíveis – memória, saberes, valores estéticos – e, para isso, limitou a liberdade de intervenções nos imóveis, não só em monumentos, mas também em imóveis privados selecionados por meio do instrumento do tombamento, aplicado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, o Iphan, a partir de 1938.
Buscou respaldo no discurso de construção de uma identidade genuinamente brasileira, valorizando a criação de arquitetos, artistas e artífices que, mesmo orientados por cânones eruditos e europeus, aqui teriam encontrado uma expressão híbrida e muito particular. Como continuidade histórica desse impulso criativo considerado genuíno, a política de patrimônio elegeu a arquitetura moderna como linguagem preferencial das novas intervenções, algo nunca assimilado pelo senso comum e apenas pontualmente praticado.
Em que pese o tempo ter mostrado inconsistências no discurso, é inegável que, contra quase tudo e quase todos, essa foi uma empreitada vitoriosa. Sem ela, não teríamos hoje centros históricos como Salvador, São Luís ou Ouro Preto, não teríamos Diamantina e seu mercado, e a paisagem envoltória do Rio estaria irremediavelmente pontuada por descontinuidades. O patrimônio como política pública não teria alcançado todo o país com a adesão de estados e municípios, mesmo com a heterogeneidade e inconstância que caracteriza a ação destes entes. E sua proteção não teria sensibilizado considerável parcela da sociedade, ainda que se expressando de maneira episódica ao reagir a agressões, incêndios e arruinamentos, mas sem vozes que se façam ouvir de forma permanente.
O apoio dos governos, democráticos ou autoritários, e das elites intelectuais sempre esteve presente, mas sua motivação parece ser uma espécie de constrangimento moral: afinal, quem há de ser contrário a um ideário culto e nacionalista? Na verdade, esse apoio nunca chegou a fazer parte de uma estratégia de políticas sociais e de desenvolvimento e se traduziu em parcas medidas práticas. Foi dado suporte legal ao controle e à fiscalização, mas convivendo com a crônica carência de pessoal, enquanto recursos financeiros e meios sempre faltaram.
Os tempos iniciais foram especialmente difíceis a ponto de ganharem a aura de “heroicos”, com tudo de bom e de mal que essa expressão representou para a identidade do Iphan: aquele que é capaz de funcionar a qualquer custo, adaptar-se às adversidades, enfim, “se virar”.
“A situação da ‘pedra e cal’ vem se complicando nos últimos anos, quando o orçamento para obras de conservação e restauro está cada vez mais distante da demanda do acervo de bens protegidos.”
Um episódio curioso soa como metáfora desse período: em fins da década de 1940, o Iphan lançou uma campanha para arrecadar recursos privados para recuperar o casario de Ouro Preto. Rodrigo Melo Franco de Andrade, seu diretor de 1938 a 1969, avisa considerar inviável que a União destinasse verba para as obras, ainda mais por serem casas particulares. Sylvio de Vasconcellos vai a campo e atesta um cenário de desastre: um quarto das casas estava em péssimo estado ou em ruínas. Em 1949, Manuel Bandeira escreve o poema “Minha gente, salvemos Ouro Preto!”, convocando quem quer que seja, “meus amigos, meus inimigos”, a aderir à campanha. Defende não os monumentos, mas, sobretudo, as “casinhas do Vira Saia e os casebres de taipa de sopapo aguentando-se uns aos outros ladeira abaixo” e, atrevido, ironiza os potenciais doadores.
Grã-finas cariocas e paulistas
Que pagais dez contos por um modelo de Christian Dior
E meio conto por uma permanente no Baldini,
Está tudo muito certo,
Mas mandai também dez contos para consolidar umas quatro casinhas de Ouro Preto.
(Nossa Senhora do Carmo de Ouro Preto vos acrescentará…)
(…)
Meus amigos, meus inimigos,
Salvemos Ouro Preto.
Nas primeiras décadas, para se conseguir pessoal, valia todo tipo de arranjo: profissionais emprestados de outros órgãos, voluntários, artífices contratados ou subcontratados em regimes precários, sempre pouca gente, trabalhando em muitos lugares ao mesmo tempo. É uma grande sabedoria do Iphan ao introduzir ações de promoção do patrimônio brasileiro em programas de cooperação internacional no pós-guerra, convidando especialistas estrangeiros para estudar o acervo do país, enviando técnicos ao exterior, capacitando sua equipe, publicando, divulgando e buscando, também lá fora, respaldo ao que se fazia aqui.
A profissionalização do serviço público e o enrijecimento dos controles administrativos foram mudando este quadro. A contratação de obras ficou mais formal, mais lenta e mais cara; empresas substituíram o trabalho de conservação antes feito por equipes próprias ou subcontratadas. Ao mesmo tempo, o volume de trabalho só aumentava com a ampliação, tanto da quantidade quanto da distribuição territorial e da natureza dos bens tombados. Embora sempre tenha havido conflito com proprietários de imóveis nos sítios tombados, estes aumentaram exponencialmente quando estes sítios passaram a fazer parte ou tangenciar áreas de interesse especulativo, na medida em que a urbanização avançava.
Assim como anteviu Manoel Bandeira ao clamar pelas casinhas de taipa de sopapo, os imóveis particulares dos centros históricos foram se revelando um problema de muito mais difícil solução do que os monumentos. Nos anos 1980, tentou-se uma linha própria de financiamento habitacional por meio de programas-piloto em Olinda e Salvador, sem sucesso depois que o Banco Nacional da Habitação, o BNH, se recusou a financiar imóveis a juros muito baixos e com garantias insuficientes. A partir de 2004, o Iphan voltou a insistir no tema por pelo menos mais uma década, utilizando recursos de um fundo municipal alimentado sobretudo com recursos do Programa Monumenta e gerenciando os empréstimos por meio da Caixa e do Banco do Nordeste, algo tratado lateralmente por estas instituições e, no caso da Caixa, com indisfarçável má vontade, uma vez que a instituição opera em grande escala, incompatível com algo tão “artesanal” e atípico. Algumas cidades tentaram prosseguir montando verdadeiras colchas de retalhos de fontes de recursos, entre orçamento público e leis de incentivo, mas nada ganhou contornos de política pública. O programa habitacional Minha Casa Minha Vida até hoje também não serviu para endereçar o problema, uma vez que sua ótica é a da construção de novos loteamentos e nem mesmo as reformas convencionais nele encontraram lugar.
Os bens imateriais nunca deixaram de ser valorizados pelo Iphan, mas se tornaram uma política permanente e de maior vulto somente a partir da Constituição Federal de 1988, com a edição do Decreto 3551/2000 e a criação de um departamento específico para cuidar do tema em 2004. Esta nova frente de ação, especialmente seus métodos de seleção e gestão, que conferem aos agentes sociais – comunidades, detentores – a liderança do processo de reconhecimento e das ações de salvaguarda, tem representado um sopro de inovação na política de preservação e servido para afastar as críticas a uma instituição dominada por arquitetos e restauradores, que só se preocupa com a “pedra e cal”, jargão que sintetiza todo o espectro do patrimônio edificado.
A partir de 2010 e em volume crescente, o licenciamento de obras com impacto sobre o patrimônio arqueológico passou a demandar do Iphan um enorme esforço de análise de projetos e fiscalização sobre todo o território, atuando sob pressão dos grandes empreendedores e muitas vezes do próprio governo, por se tratar de temas caros ao capital e aos investimentos em infraestrutura – mineração, barragens, linhas de transmissão, rodovias, portos.
“A preservação do patrimônio material continua sendo muito identificada com o discurso da história oficial e com o papel de controle e fiscalização do estado, uma das razões de sua pouca presença nos movimentos sociais.”
Para mencionar apenas o campo do patrimônio material, o resultado hoje é um volume impressionante de compromissos e responsabilidades traduzidos em licenciamento e preservação de cerca de 40 mil imóveis localizados em conjuntos urbanos tombados, patrimônio ferroviário em mais de 1200 municípios, 26 mil sítios arqueológicos cadastrados, dezesseis sítios culturais brasileiros inscritos na Lista do Patrimônio Mundial da Unesco.
O orçamento público para a cultura e o patrimônio
Os gastos públicos com o patrimônio feitos pelo governo federal são de fácil identificação, mas obter esta informação por estados e municípios é uma tarefa complexa que escapa à pretensão desse artigo. No entanto, os gastos globais com Cultura (o patrimônio neles contido) realizados pelos três entes estão consolidados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no Sistema de Informações e Indicadores Sociais (SIIC), disponível online.
Considerando todos os municípios, estados e União, a participação da Cultura no total de gastos públicos caiu de 0,40% em 2013 para 0,38% em 2023. Apenas o gasto municipal mostrou recuperação (de 1,05% da despesa em 2013 para 1,09% em 2023), mas houve retração na participação dos estados (de 0,46% para 0,39%) e da União (de 0,09% para 0,04%). A maior queda ocorreu entre os anos de 2013 e 2021, quando chegou ao mínimo de 0,27%. Em 2022, voltou a crescer até atingir 0,38% em 2023. (Figura 1)
Figura 1. Despesa em cultura como proporção do total por esfera administrativa (%)
(Fonte: Despesa por Função do Governo Feral 2023 -STN/ IBGE. Reprodução)
Buscando identificar como teriam se comportado os gastos com o patrimônio edificado, a categoria de despesa que mais se aproxima é a de Investimento (construções e aquisição de máquinas e equipamentos culturais), e esta teve redução no período, caindo de 6,0% dos gastos em 2013 para 3,7% em 2023. Em contrapartida, o SIIC mostra grande aumento, a partir de 2020, dos auxílios concedidos ao setor cultural no período pós-pandemia, que passaram de 6,7%, em 2013, para 22,0%, em 2023, reflexo dos recursos transferidos pela União graças às Leis Paulo Gustavo e Aldir Blanc, o que também explica o aumento significativo dos gastos municipais com cultura.
Se considerarmos apenas o orçamento do Iphan como representativo dos gastos com recuperação do patrimônio, observa-se que a situação da “pedra e cal” vem se complicando nos últimos anos, quando o orçamento para obras de conservação e restauro, mesmo considerando o Monumenta e os PACs, está cada vez mais distante da demanda do acervo de bens protegidos.
Entre 2003 e 2010, os recursos para o patrimônio edificado vieram principalmente do Programa Monumenta e respectivas contrapartidas municipais, o que garantiu o fluxo dos recursos, já que se tratava de um Contrato de Empréstimo internacional, com obrigações a cumprir. A partir de 2009, o MinC e o Iphan se empenharam na inclusão do patrimônio no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o maior programa de investimentos do Governo Federal, que prevê transferências obrigatórias e planejamento plurianual, garantias muito cobiçadas por quem executa obras públicas. O Iphan concebeu então o PAC Cidades Históricas, propondo realizar obras de naturezas diversas que contribuíssem com a qualificação dos sítios urbanos, mas a proposta foi seccionada pela direção nacional do Programa para se concentrar exclusivamente na restauração de monumentos. A partir de 2023, seguiu-se na mesma direção com o Novo PAC. Assim como aconteceu com o Monumenta, a execução dos PACs foi e tem sido lenta, uma vez que os projetos são complexos, em sua maioria envolvendo bens integrados, e a capacidade operacional do Iphan foi posta no limite diante da perda de quadros por aposentadorias e baixos salários.
O orçamento anual do Iphan nos últimos quatro anos, nele incluídos os recursos do PAC, ficou em torno de pouco mais de 10% do orçamento global do Ministério da Cultura (MinC). A distribuição por órgão do ano de 2026, mostrada no gráfico a seguir, é semelhante à dos últimos quatro anos. O grande percentual destinado ao Fundo Nacional de Cultura (FNC) deve-se aos recursos da Lei Aldir Blanc, já que do FNC partem as transferências para estados e municípios. (Figura 2)
Figura 2. Orçamento anual por órgão/entidade vinculada – ano 2026
(Fonte: Portal da Transparência do Governo Federal. Reprodução)
Excluído o FNC, os recursos destinados ao MinC e suas unidades (Iphan inclusive) são em grande parte consumidos com pagamento de pessoal. O Iphan detém a maior folha de pagamento do Ministério, correspondente a 31% do total. Além de um grande número de servidores presentes em todos os estados do país, sua folha de aposentados e pensionistas é também a maior, por ser das instituições mais antigas e incluir os aposentados dos museus federais que faziam parte de sua estrutura quando foi criado o Ibram. Em 2026, de um orçamento global de cerca de 630 milhões, 255 milhões, ou 40%, se destinam a pessoal. Os 375 milhões restantes, que devem responder por todo o funcionamento da instituição e suas atividades finalísticas, não apenas obras, representam uma recuperação em relação a anos anteriores, mas continuam pressionados por uma demanda reprimida originada no governo Bolsonaro e seus quatro anos praticamente sem investimentos. (Figura 3)
Figura 3. Orçamento anual de despesas com pessoal por órgão/entidade vinculada – ano 2026
Fonte: Portal da Transparência do Governo Federal
E a Lei Federal de incentivo à Cultura, não seria a solução?
Quando surgiu na década de 1990, a Lei de Federal de Incentivo à Cultura (LIC) foi saudada como grande alternativa para o financiamento da recuperação do patrimônio, mas, ao longo dos anos, esta possibilidade, além de irreal, tem decrescido e parece ter encontrado um limite muito aquém do esperado.
Os dados do Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura (SALIC) para o período 2010/2025 mostram um padrão de distribuição de recursos mais ou menos constante: Artes Cênicas, Visuais e Humanidades abarcam em média 50% dos recursos captados via Lei Rouanet; a Música, em torno de 25%; o Audiovisual, menos de 8% (a principal fonte de financiamento do setor não é a Lei Rouanet); Museus e Memória (categoria recente) crescendo para mais de 10%; e o Patrimônio, que, nos anos anteriores, vinha com cerca de 13% a 15% dos recursos, decrescendo. Entre 2020 e 2025, enquanto os demais setores se mantiveram estáveis ou cresceram, a participação do Patrimônio decresceu para 6% em 2025. Os valores para 2026 ainda não são conhecidos, mas já se observa a mesma tendência de redução da participação. (Figura 4)
Figura 4. Participação percentual das áreas culturais no total captado (2020-2025)
Fonte: SalicComparar. Elaboração IPHAN, 2026
Vários fatores dificultam viabilizar recursos para o patrimônio por meio da LIC. O primeiro deles é a etapa de concepção dos projetos técnicos, que requer prazos longos e gastos importantes antes de se obter o incentivo (negociações envolvendo os proprietários — igrejas, instituições públicas — e aprovações pelos órgãos de preservação, concessionárias de serviços, prefeituras, etc.). As normas atuais permitem aprovar projetos de captação que incluam somente o custo de projetos técnicos, mas é muito raro conseguir patrocínio apenas para esta etapa, que não tem visibilidade e nem garante a execução futura das obras.
O maior problema, no entanto, está no interesse de apoiadores, já que o retorno de imagem dos projetos lhes parece desinteressante, ou seja, restaurações não arrebatam plateias, não possibilitam criar ofertas especiais aos seus clientes (ingressos, acessos VIP) e sua presença na mídia, embora positiva, costuma ser de curta duração.
Antevendo esta complexidade e o interesse público das obras de patrimônio, a LIC prevê que os recursos destinados pelas empresas possam ser integralmente abatidos do imposto a pagar (100% da renúncia fiscal), mas esta vantagem não tem sido suficiente. Se comparadas com as captações destinadas aos museus, que também possibilitam 100% de renúncia, estas têm crescido muito mais que as do Patrimônio nos últimos anos, valendo-se dos Planos Anuais, mecanismo em vigor a partir de 2016, no lastro de incêndio do Museu Nacional. Além de os museus estarem passando por um processo de atualização conceitual que valoriza sua relação com as comunidades, os Planos Anuais contribuem melhor para a visibilidade dos apoiadores por meio de exposições, programas educativos contínuos, eventos nos espaços internos e associação de seus ambientes à marca do patrocinador.
Outro estrangulamento é o leque de apoiadores cada vez mais restrito. Restam as empresas estatais pelo interesse público do Patrimônio, com destaque para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que mantém aporte constante ao longo de décadas, seguido pela Petrobras e, de longe, por outras estatais. As privadas somente optam pelo Patrimônio quando este se mostra estratégico na sua relação com os territórios que impactam, o que afunila os patrocinadores para as mineradoras, empresas de energia e logística, com destaque para a Vale, que tem grande atuação em Minas Gerais, Pará, Maranhão e, em menor escala, no Espírito Santo e Rio de Janeiro.
Novos atores
Além dos órgãos responsáveis pela política de preservação, outros atores vêm ocupando espaço como definidores da alocação de recursos de multas e compensações por danos ao patrimônio cultural. A área ambiental debate-se com esse tema há vários anos e criou um sistema robusto e regulamentado, mantido sob a coordenação do Ibama e do ICMBio, que prevê a troca de multas por serviços de recuperação ambiental ou mesmo a execução de projetos pelo próprio autuado. Há ainda a compensação ambiental, quando os recursos não se destinam necessariamente ao local do impacto, mas a compensar a sociedade e o meio ambiente como um todo.
Os órgãos de preservação do patrimônio, embora possam, não aplicam multas (tema muito extenso para abordagem aqui) e a maioria de suas sanções se materializa por meio do Ministério Público, que viabiliza o aporte de recursos decorrentes de ações civis públicas, termos de ajustamento de conduta (TAC) ou processos judiciais. A experiência mais conhecida é a do Fundo de Direitos Difusos do Ministério da Justiça, que seleciona anualmente projetos de restauração (entre vários outros segmentos) para apoio. Mais recentemente, surgiu uma iniciativa do Ministério Público Estadual de Minas Gerais (MPMG), que criou um fundo com recursos de TACs e ações judiciais, podendo receber também doações de empresas, pessoas físicas e governos. Lançou uma plataforma para seleção de projetos candidatos ao financiamento que, uma vez selecionados, são contratados e executados por uma instituição parceira do MPMG.
Outros caminhos para a pedra e cal
O desmonte do MinC a partir de 2017 e a pandemia representaram um duro golpe para todos os campos da Cultura, até que, em 2022, a Lei Paulo Gustavo surgiu como apoio emergencial para os segmentos do audiovisual, artes cênicas, música, cultura popular e manutenção de locais afetados pelas restrições da pandemia. Em 2023, seguiu-se a Lei Aldir Blanc, com praticamente o mesmo foco, previsão de 5 anos de aplicação e a possibilidade de se tornar uma política permanente. Quanto à sua concepção, ambas são um claro desdobramento das gestões Gilberto Gil/Juca Ferreira, que trouxeram os movimentos socioculturais e comunitários para o jogo das políticas e investimentos culturais, por meio da experiência inédita dos Pontos de Cultura, da prática de apoio a projetos selecionados por editais e das medidas de criação do Sistema Nacional de Cultura, entre elas as transferências para estados e municípios.
“Falta demonstrar que o patrimônio importa socialmente muito mais do que o simples embelezamento e o cultivo da história.”
Se somados os 3 bilhões de reais anuais previstos pela Lei Aldir Blanc aos outros cerca de 3 bilhões que correspondem a 90% dos recursos da Lei Rouanet, que, a cada ano, vêm sendo destinados a campos culturais que são os mesmos da Lei Aldir Blanc, tem-se uma grande desproporção com o total de recursos para o patrimônio material. Não se trata de “se a farinha é pouca, meu pirão primeiro”. Mesmo considerando que os recursos da Lei Aldir Blanc chegam a um perfil de agentes culturais pulverizado, diverso e diferente daquele contemplado pela Lei Rouanet, continua urgente compreender as origens da redução da participação dos recursos para o patrimônio e refletir sobre como contorná-las.
Algumas pistas foram dadas aqui e, embora não seja possível desenvolvê-las neste espaço, enumerá-las pode contribuir com soluções futuras, mesmo sabendo que os problemas são há muito conhecidos, discutidos e trabalhados, com alguns avanços nos últimos anos.
Em que pese esforços em contrário, a preservação do patrimônio material continua sendo muito identificada com o discurso da história oficial e com o papel de controle e fiscalização do Estado, uma das razões de sua pouca presença nos movimentos sociais. Por estar ainda muito representado por imóveis públicos, monumentos, igrejas, instituições e centros antigos, proteger o patrimônio continua sendo visto como nada mais que uma obrigação do Estado e só dele, mesmo que a Constituição Federal diga o contrário.
A experiência já mostrou que seu financiamento não encontrará o respaldo adequado se a seleção dos investimentos ficar a cargo apenas dos critérios de patrocínio das empresas ou, em menor escala, de setores que, ainda que pertencentes à esfera pública, não têm como atribuição conceber e gerir políticas para o setor. Por outro lado, a alocação de recursos do setor cultural por meio de editais, um avanço indiscutível e sem volta, não pode representar a abdicação do Estado da sua função de formular políticas e de tratar os diferentes campos da política cultural com as particularidades que lhes são inerentes, sem prejuízo de continuar mantendo práticas democráticas e descentralizadas.
Falta demonstrar que o patrimônio importa socialmente muito mais do que o simples embelezamento e o cultivo da história; falta demonstrar empiricamente suas externalidades positivas sobre o bem-estar das cidades, a qualidade dos espaços de moradia, os setores criativos, o turismo e os espaços culturais. Sabe-se que, em uma espécie de corrida contra o tempo, o “salvamento” dos bens pelo tombamento avançou muito mais que a capacidade de trabalhar sua inserção na dinâmica territorial e das comunidades. Apesar de ter provocado um acúmulo de pendências, essa prática criou uma “reserva de possibilidades” que hoje representa o único caminho possível para muitos centros urbanos com enorme estoque imobiliário e habitacional subutilizado, cuja atratividade está em fatores locacionais, mas também em seu valor simbólico e ambiental.
Em suma, a política do patrimônio não pode renunciar a uma abordagem intersetorial, mesmo sabendo que, no âmbito dos governos e suas contingências, isto possa parecer uma miragem. Um portfólio de experiências nessa direção em todo o país registra avanços memoráveis e duradouros: imóveis preservados destinados à criação de universidades e equipamentos educacionais, museus, teatros, espaços culturais, cinemas de rua, igrejas, mercados, estações ferroviárias, praças, parques e edifícios recicláveis para moradia que, juntos, já ancoram, ou podem ancorar, alternativas possíveis para projetos de reabilitação urbana.
Não há mais lugar para a “fase heroica”: a política de preservação, além de corrigir distorções que estejam sob sua governabilidade, precisa congregar os diferentes, os amigos e, se for preciso, os inimigos, para construir seus novos caminhos.
